2014年11月18日 星期二

　　——苏州市吴江区新型城镇化的探索与实践

　　调查人：温波（苏州科技学院公共管理学院副院长、教授） 何斌华（吴江区委宣传部副部长、社科联主席） 叶勇（吴江区社科联副主席）

　　《 光明日报 》（ 2014年11月18日 11 版）

　　重视古村镇保护是吴江新型城镇化的一大亮点。

　　吴江城乡公共文化服务均等化成绩斐然，图为盛泽镇戏迷在看戏。

　　31年前，费孝通先生在苏州吴江调研的基础上发表了《小城镇大问题》一文，引发了全国对发展小城镇的高度关注。在后来的城镇化进程中，由于各种原因，资源逐渐向大中城市聚集，小城镇发展遭遇诸多问题。吴江在推进新型城镇化的实践中，多策并举，较好地解决了小城镇发展中面临的难题。苏州科技学院与吴江区委宣传部组成课题组深入吴江区，通过实地考察、座谈等方式，对吴江新型城镇化做了全方位的调查分析。

　　“以人为本富民惠农”的新型城镇化

　　近年来，吴江加快新型城镇化发展，突破了中小城市发展的一系列难题，城镇化率目前已达64%，大大超过全国平均水平，走出了一条“以人为本，富农惠农”的新型城镇化吴江之路。

　　1.加强科学规划，优化城镇发展格局

　　传统的城市规划较少从城乡一体的高度来全面规划人口、土地、镇村布局、产业、生态等。吴江从整体出发，强化片区规划的理念，实现了土地利用规划、产业规划、城乡建设规划、生态规划的“四规融合”。如在城乡空间布局方面，吴江提出“四沿经济片区”（沿浙、沿沪、沿苏、沿湖）战略，将片区经济发展与城乡统筹相结合，丰富和深化片区功能，形成了有利于优化全区生产力布局、有利于推进城镇化、有利于拓展发展空间的合理构架。

　　2.完善城镇化发展的体制机制，推进城乡统筹

　　吴江着力构建推进新型城镇化的机制体制，以解决落户、土地、资金等制约城镇化的老大难问题。如对于户籍制度，2011年，吴江在《苏州市户籍居民城乡一体化户口迁移管理规定》《苏州市居住证管理暂行办法》两个文件下实现了城乡户籍自由迁移，2014年1月吴江区户籍迁移政策与苏州市区政策并轨，实现了城乡户籍一体化。在土地制度方面，吴江通过“三集中”“三置换”“三大合作”等形式，促进土地资源在城乡间合理流动。截至2013年底，吴江90%以上的农村工业企业进入工业园，90%以上的承包耕地实现规模经营，农户集中居住率达55.02%。

　　缺乏产业支撑的城镇化是没有前途的。吴江的城镇化建设与产业发展紧密结合在一起。2005年吴江针对产业布局分散、无序化的特征，规划了“四沿经济片区”和“三大主战场”，引导产业形成集群和集聚，逐步形成“4+4+1”的产业结构，产业与城镇结合渐入佳镜。2009年，吴江又出台产业振兴计划，旨在大力提升电子信息、丝绸纺织、光缆电缆、装备制造四大主导产业，培育壮大新能源、新材料、生物医药、食品加工四大新兴产业，做大做强现代服务业。

　　2012年吴江撤市设区打造苏州“优势产业新板块”。为突出这一定位，2013年吴江确立了“区镇合一”管理新模式，在功能定位上突出经济建设以区为主、社会建设以镇为主的管理方法，促进了城乡统筹协调发展。

　　4.推进公共服务均等化，缩小城乡差距

　　吴江通过建设统一的城乡社会保障制度、加强公共文化服务体系建设、推进公共服务设施城乡一体等措施，有力地推进了公共服务均等化，缩小了城乡差距。以公共文化服务体系建设为例，吴江制定了《吴江市加强公共文化服务体系建设的实施意见》。先后扩建、改建区图书馆、区公共文化艺术中心、部分镇（区）文体站和村（社区）文化活动室，建立起“四位一体”农村公共信息服务中心，并将农民工纳入公共文化服务体系。

　　5.注重乡村建设与发展，打造城乡发展新形态

　　新型城镇化不能以农村荒芜和空心化为代价。吴江积极推动村级集体经济的发展、大力推行富民强村的“三大合作”，重视古村古镇保护、提升乡村生态环境，使乡村在新型城镇化进程中获得了新的发展。2011年吴江开始实施“三年强村计划”，村均可支配收入快速增长，2013年村均361万元。2014年，吴江又开始实施村级集体经济“倍增计划”，提出力争到2018年，村均可支配收入超过700万元。在延续历史文脉方面，吴江的三大历史文化名镇同里、黎里、震泽在修复古镇过程中没有大拆大建，而是尊重古镇原有的历史，保留旧宅旧屋的原貌，原居民就地在古镇安置。南厍村、黄家溪村等古村也得到了很好的保护。

　　当前，吴江的农民生活、产业发展、公共服务均达到了一定水平，新型城镇化走在了全国前列，已进入城乡互动发展新阶段，正在向集约化、品质化、特色化的更高水平迈进。

　　当前，吴江正按照四个层次来推动城镇建设。头部层次是太湖新城（松陵镇）和吴江经济技术开发区，依托得天独厚的太湖苏州湾，彰显生态优势，打造比肩国际的太湖新城，它将成为21世纪苏州城市建设的蕞大亮点；第二层次是汾湖高新区（黎里镇）和吴江高新区（盛泽镇），依托临沪区位和产业发展优势，打造面向全国的商贸新城；第三层次是平望、同里、震泽、七都、桃源等建制镇，将进一步繁荣工商、兴盛旅游，打造功能完善、特色鲜明的美丽城镇；第四层次是被撤并镇区，注重完善基础设施，打造人口适度、生活舒适的综合社区；蕞后是保留自然村庄和扩建村庄，将持续治理生态环境，美化村容村貌，打造自然惬意的新农村。吴江城镇化正在集约化、品质化、特色化的道路上不断前进。

　　随着新型城镇化建设的不断推进，吴江农民生活条件大为改善，公共服务基本实现城乡均等，城乡差距日益缩减，水乡风貌乡村魅力再现，吴江“美丽乡村”呈现出活力、富足、幸福、美丽和文化底蕴的景象，吴江农村不再是“回不去的故乡”。走进震泽镇龙降桥村，可以看到绿树环绕，小桥流水，一条条宽敞有序的村道，一幢幢别致的苏式风格“小洋房”；桃源镇严慕村，道路平坦、粉墙黛瓦、置园造景，外墙统一刷成了白色，路两侧基本上是苏式风格建筑，仿佛使人置身于江南水乡画卷之中。吴江开发区（同里镇）北联村则凭借其优美的田园风光，成为了江浙沪一带游客乡村旅游的首选之地。

　　四大传统产业撑起吴江经济半边天。电子信息、丝绸纺织已达到千亿能级，光缆电缆、装备制造也达到五百亿级产业。“丝绸之府”“电子之城”“光电缆之都”等称谓，说明吴江四大传统产业主导地位日益稳固；新兴产业是提速吴江经济的助推器。2013年吴江新兴产业实现产值1508.6亿元，占规模以上工业产值的比重达48.9%。一些新兴产业企业已开始成长壮大，苏州赛伍应用技术有限公司已成为中国前六位组件厂商批量采购的唯一的国产背板供应商，产品供不应求；服务业发展快速。2013年实现服务增加值603亿元，同比增长11.9%；现代农业稳步提升，“四个百万亩”上图面积完成81.6万亩，农业现代化发展水平居江苏省前列。

　　目前，吴江实现了社会保障“三大并轨”，构建起了城乡均等的公共文化服务体系，城乡社会事业也呈均等化发展态势。以公共文化服务体系为例，2011年吴江随同苏州成为国家公共文化服务体系示范区创建城市。截至2013年底，吴江的区、镇、村（社区）三级公共文化设施机构总计348个，公共文化设施总面积35.25万平方米，人均拥有公共文化设施面积0.28平方米。吴江的“区域文化联动”成为国内颇具影响力的公共文化服务品牌。

　　农民收入不断增加。2013年吴江农民人均纯收入21417元，同比增长11.1%。32.6万农村劳动力，有28.33万人从事二、三产业，占比超过85%。农民收入结构中，头部产业收入的占比越来越小，工资性收入和财产性收入占了大头，农民人均纯收入中近90%来自二、三产业收入。来自“三大合作”的股金分配成为农民增收的有效渠道。如东港村的社区股份合作社，每股分红2013年达到1200元。幸福村组建了吴江头部个土地股份合作社，2014年初村里的粮田承包每亩的价格是680元，村民拿到的经营权转让款为每亩700元。松陵镇朱毛根水产专业合作社以“服务社员，共同富裕”为宗旨，先后直接帮助126户社员，间接辐射带动440多家养殖户脱贫致富，被省级领导誉为脱贫致富“孵化器”。

　　近年来，吴江以推进“人的城镇化”为着力点，加大改革创新的力度，积极探索破除城乡二元结构现实路径，构筑起集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城镇化发展平台，为当前我国积极稳妥推进新型城镇化尤其是小城镇持续健康发展提供了有益启示。

　　坚持规划引领，科学发展。规划是龙头，是基础。吴江坚持以规划为指导，通过土地利用规划为新型城镇化提供空间载体，通过城乡建设规划引领城、镇、村各类建设，以产业规划保证经济建设“落地”，以生态规划为新型城镇化提供生态保障。这些规划优化了吴江城镇、产业、居住、生态等规划布局，实现了基础设施、产业发展和环境保护的城乡协调，集约节约了土地利用，实现了城乡发展的整体性，引领吴江城镇化走上了科学发展的道路。吴江的做法说明，推进新型城镇化应高度重视规划，坚持规划引领，促进城乡规划一体化，实现各类规划衔接与融合，在规划引领的框架下统筹城乡科学发展。

　　坚持改革创新，破解难题。新型城镇化进程面临着“钱从哪里来”“人往哪里去”“土地怎么用”“城镇怎么管”等一系列难题。吴江在不突破国家法律法规的前提下，通过改革创新，进一步完善新型城镇化发展的体制机制，在户籍制度改革、土地制度创新、建立城镇化所需资金保障机制、完善城乡社会保障制度、创新城乡管理体制等方面取得了许多突破，解决了城镇化推进过程中的许多难题。吴江的做法启示我们，推进新型城镇化要突出以制度创新来破解瓶颈，要坚持市场主导、政府引导，建立多元可持续的资金保障机制；要加快建立城乡发展一体化的体制机制，破除农业转移人口进城的户籍、社会保障壁垒；要深化管理体制改革，提高城镇现代化治理水平。

　　坚持富民优先，公平共享。“以人为本、公平共享”是新型城镇化的基本理念。吴江在城镇化推进过程中，始终坚持富民优先、公平共享这一理念，无论是城镇化政策的制定，还是具体措施的实施，均围绕如何破解城乡差距这一目标来进行。如“三集中”“三置换”“三大合作”等具体措施以农民的利益为中心构建。社会保障城乡并轨、文化服务体系的“城乡联动”、公共服务设施的城乡一体促进了公共服务城乡居民的公平共享，推进村级集体经济发展的各项举措始终坚持以富民惠民为根本。吴江的实践表明，新型城镇化建设应着力于让农民富裕起来、缩小城乡生活差距，应着力于村级集体经济发展，推进城乡公共服务均等化，真正实现“人的城镇化”。

　　坚持产业支撑，发挥优势。新型城镇化离不开产业的聚集和支撑。吴江一方面充分利用原有的产业优势，引导产业集聚；另一方面，通过产业规划引导产业形成集群，形成了“4+4+1”的产业结构。同时，出台产业振兴计划，采取“区镇合一”管理模式，打造苏州“优势产业新板块”，不断巩固城镇化的物质基础。产城融合是吴江新型城镇化的一大特色，也是吴江新型城镇化一大优势。吴江的做法表明，城镇化需要产业支撑，只有第二产业、第三产业同时推进，构建融现代农业、现代制造业、现代服务业为一体的城镇化产业体系，才能有效推进农业转移人口市民化，才能杜绝城镇“空心化”“有城无业”现象。

　　坚持城乡统筹，发展同步。城乡统筹发展是新型城镇化的基本特征和内在要求。吴江在推进新型城镇化的进程中，坚持“以城带乡、城乡联动、统筹发展”，从科学合理配置发展资源和生产要素入手，统筹优化城乡布局，统筹使用城乡资源，建立起促进城乡经济社会发展一体化的科学制度。吴江统筹城乡的实践说明，新型城镇化建设要科学合理地统筹城乡规划、资源配置、产业发展、生态建设、公共服务、社会保障、社会管理等，只有这样才能实现城乡发展同步，实现城乡一体化。

　　吴江城镇化有着深厚的历史底蕴。宋代以后，江南商品经济的发展，加上优越的地理位置、密集的水上交通网等因素，吴江小城镇快速发展，水路和丝绸成了吴江小城镇的特色。在民国时期，吴江乡村呈现出城镇化趋势，城镇数量、城镇人口均达到了一定规模。

　　新中国成立后直到改革开放之前，吴江的经济在波折中发展，城镇化也呈现相应的曲线年起，吴江县对国家的乡镇战略调整迅速做出反应，通过发展、壮大乡镇企业，大力发展农村工业，走出了一条具有地方特色的小城镇建设道路。1982年，费孝通先生对家乡吴江小城镇进行了剖析，后来在其撰写的《小城镇再探索》一文中，把这种发展模式正式命名为“苏南模式”。苏南模式，其显著特征就是发挥乡镇政府和集体经济的重要作用。从1984年到1992年，吴江城镇建设进入辉煌时期，城镇区域不断扩大，农村劳动力不断转移，外来人口不断增加，吴江城镇化水平迅速提高到17.39%。

　　从1992年开始，吴江组成专业外贸公司、生产自营企业和三资企业三路外贸大军。对外贸易成为吴江经济建设、财政收入的重要组成部分，同时也为城镇化提供了巨大的拉动力。这一时期，吴江城镇化发展的主要特点是经济开发区和各工业集中区拓展了城镇的地域空间，成为人口集聚的“盆地”。

　　进入新世纪，我国的城镇化的进程步入一个新的阶段，即城镇化的发展不是盲目扩大城市规模，而是更加注重质量。国家对城镇化的重视与城镇化战略的变化为吴江推动新型城镇化提供了良好的契机。2008年，吴江随苏州一起被列为全省城乡一体化发展综合改革试点地区，以此为标志，吴江进入了城乡互动的新型城镇化阶段。2012年9月，吴江撤市，设为苏州市吴江区，建设“南部现代新城区、优势产业新板块、开放创新新高地、和谐乐居新家园”成为吴江厚积薄发的新的城市定位。

　　在新型城镇化建设的过程中，吴江强调城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业保障“五个一体化”，加快推进人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中，实现了城乡间的互动发展。2014年3月，吴江又随苏州进入城乡一体化综合改革的国家试点。

　　吴江之路表明，新型城镇化道路，关键不是看盖了多少高楼大厦，不是看拆了多少旧房农舍，而是看农民是否富裕起来，城乡生活差距是否缩小，城乡经济是否充满活力，城乡社会是否实现了现代化并留得住乡愁。

　　吴江的实践启示我们，乡村与城市有不同的内在之美，村庄改造应在原生态的村庄嫁接现代文明，做到风貌古朴、功能现代、产业有机、生态拯救和文化复归。

　　——全国人大农业与农村委员会委员、中国社科院学部委员张晓山

　　“先质而后文”。现在吴江已经到了把费孝通先生所说“高层次的超过一般的物质的生活”作为城镇化更高层次的发展方向的阶段了。

　　——上海交通大学城市科学研究院院长刘士林

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